改变城乡二元结构规划格局　进入城乡统筹规划管理时代

建设部副部长仇保兴

十届全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行。这部法律出台的背景和意义是什么？它与以前的《城市规划法》有何区别？记者近日就此专访了建设部副部长仇保兴。

为城市化“火车头”铺轨

问：能否请仇部长介绍一下《城乡规划法》出台的背景和意义？

仇保兴：《城乡规划法》是在总结《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，针对现行规划管理工作中出现的新情况、新问题制定的。立法首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。可以说，《城乡规划法》相当于我国快速城市化这个强劲火车头的铁轨，它决定了城镇化是否能健康有序发展，决定了在城镇化过程中资源是否能合理利用和保护，以及城乡空间的合理分配。

避免领导一换规划重来

问：那么现在的城乡规划管理中出现了哪些新情况、新问题？

仇保兴：首先，原来的“一法一条例”所确立的规划制度，是建立在城乡二元结构上的，就城市论城市、就乡村论乡村，已经不适应现实城乡统筹发展的需要。再比如，一些地方在城市建设中脱离实际，盲目扩大城市建设规模，搞“政绩工程”、“形象工程”； 一些地方在制定和实施规划过程中缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与，“领导一换，规划重来”；一些地方在新农村建设中大拆大建，乡村规划管理薄弱，无序建设和浪费土地严重；违章建筑屡禁不止，有的城市违法建筑总量已达建筑面积的1/3，而对违章建筑的处理，一直是规划管理中的老大难。为了切实解决上述等等新问题，根据科学发展观的要求，非常有必要制定《城乡规划法》。

新法与老法有七大区别

问：《城乡规划法》与《城市规划法》的区别有哪些？

仇保兴：新法——《城乡规划法》与老法——《城市规划法》有七大区别：

第一，由“城市规划”到“城乡规划”，一字之差，调整的对象即从城市走向城乡，从而将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系。

第二，从坚持的原则来看，老法是“指导建设”，而新法则是强调资源保护。

新法可以说从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。比如，关于城乡规划的实施，新法作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，应当严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色；在旧城区改建中，应当保护历史文化遗产和传统风貌；在城乡建设和发展中，应当依法保护和合理利用风景名胜和生态资源。

第三，从方法上来看，老法重规划的编制和审批，新法则重规划的实施和监督，我认为这是新法与老法最大的区别。以前之所以出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象，就是因为缺乏对规划的实施和监督。为了强化监督检查，新法专设了监督检查一章，完善了对规划的人大监督、公众监督、上级监督，以及各项监督检查措施的落实。

第四，以前违反规划后没有对责任主体的处罚，新法则有严格的责任追究，并把对城乡规划主管部门自身工作的约束摆到重要的位置。比如，对实施违法行为或者批准实施违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的行政责任，对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。

第五，老法强调规划部门的作用，新法则强调公众参与和社会监督。比如，根据新法，今后城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。村庄规划在报送审批前，还要经村民会议讨论同意。除法律、行政法规规定不得公开的内容之外，城乡规划经批准后应及时向社会公布。

第六，新法完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。从而有望改变相关部门“看得见的管不了，管得了的看不见”的现象。

第七，在城市化快速发展阶段，规划必须充满弹性，才能动态地适应城市的快速变化。为此，新法同时也重视了规划的修改，专门设立一章，明确城乡规划修改的条件和修改审批的程序。(记者　刘泉)