“目前，还没有实施‘省管县’的具体方案，但思路已经有了，准备在一些县先搞试点。‘省管县’的主要做法就是绕过市，由省里直接管理县干部，改变现行的财政分配体系，给县以地市级的经济自主权。”辽宁省政府发展研究中心一名官员日前在记者采访时做上述表示。

“省管县”浮出水面

9月22日上午，辽宁省省长张文岳主持召开省政府第38次常务会议，会议审议通过了《辽宁省本级财政资金管理暂行办法》。此时，距中共辽宁省第九届委员会第七次全体会议闭幕刚刚两个月。在这次会议上，关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县(市)级经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”的提法十分引人注目。

省直机关工委党校陈崇宇教授说，赋予省辖地级市的经济管理权限，实质就是“省管县”。辽宁“省管县”的改革目标已经确立，具体方案已在研究中，但由于涉及行政管理体制改革和政府职能转变，其实施还待有关部门批准。

省政府发展研究中心的一名官员透露，辽宁准备在一些县先搞试点，海城市、瓦房店市、庄河市、普兰店市和大石桥市5个百强县(市)最有可能成为“省管县”的试点县。

财政分配“留利于县”

“省管县”的一个核心思想就是“留利于县”。省直管的县级财政留成比例将大大增加，以便使县里能集中更多的财力来发展县域经济，从而增加地方财政收入，缓解财政矛盾。著名经济学者、省情研究所所长梁启东如是说。他认为，“省管县”是辽宁自改革开放以来，最重大的经济体制改革举措之一，对振兴辽宁老工业基地有着极其深远的意义。

营口大石桥市的一名官员表示，大石桥市确定，到2010年，该市GDP要从2003年的111.6亿元增至400亿元，财政收入也要从66855万元增至239238万元。如果大石桥市能被列为“省管县”试点县，将有望加快这一目标的实现。

对于“对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限”这一硬指标，朝阳凌源市委书记王兴国似乎有些羡慕。王兴国表示，要充分抓住凌源市被确定为辽宁省“一主三化”试点县的历史性机遇，在发展好国内享有盛名的“黄瓜基地”、“花卉基地”的同时，加快其它产业的发展，以早日成为“百强县”。

意欲突破财政困局

就辽宁国有经济总体状况而言，与外省相比并不逊色。非国有经济发展相对滞后，县域经济发展缓慢，是辽宁综合经济实力自上世纪80年代以来位次持续后移的重要原因。

据介绍，1994年国家实行分税制财政体制，将75%增值税和全额消费税作为中央收入，但此时辽宁经济工作的着重点却是放在大工业、重工业和抓大项目、抓大户上，并且辽宁财政部门将自1989年开始的对县乡经济资金扶持的方针改为收紧政策，“只收不借”，并强制清理回收对市、县财政的支持性借款。导致一些尚未投入正常运转的项目因此而停产或下马，从而使县乡财源建设骤然夭折。

其后，国家又多次调整税收政策。2002年，国家实行企业所得税和个人所得税分享。2003年，国家将所得税分享比例提高到60%。数次调整都使主体税收向中央集中，而在另一面，能够形成营业税、所得税等地方税源的县乡经济、民营经济和“三产”经济却因得不到有效支持而发展缓慢，所以辽宁的地方财政收入一直上不去。

辽宁大部分县都处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的状况，2/3左右的县级财政基本是“吃饭财政”或为需要转移支付的“补贴财政”。

县级财政的困难也给省、市两级财政带来了一定的影响，在全省14个市中，有12个市属于“吃饭财政”。省财政厅工作人员高晖说，辽宁不仅是县级财政困难，省本级财政也很困难。

“市管县”走到了尽头——经济学者梁启东访谈

中共辽宁省委决定，改革县域经济管理体制，对进入全国综合实力百强县的县(市)，赋予其省辖地级市的经济管理权限。这一重大决定将对辽宁经济有何深远意义，本报记者独家采访了多年从事区域经济研究的辽宁著名经济学者，辽宁省省情研究所所长梁启东。

“省管县”是重要创新

记者：中共辽宁省委为何决定实行“省管县”，“省管县”是否仅仅是地方财政分配体系的改变？

梁启东：实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进辽宁县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，从而减轻农民负担。如果县域经济发展不起来，农民收入上不去，城市经济也就会受到拖累，诸多社会矛盾就无法解决，辽宁老工业基地振兴也就无从谈起。目前，辽宁城乡居民收入之比已经从1996年的1.96:1扩大到2002年的2.37:1，这充分说明了增加农民收入，缩小城乡差距的迫切性。省委决定实行“省管县”是振兴辽宁老工业基地的重要创新，它来自于沿海发达地区经济发展的成功经验，具体点说就是浙江经验。

“神话”源于“省管县”

记者：浙江经济发展有什么经验，它与“省管县”有何联系？

梁启东：浙江经济就是“老板经济”。千百万农民闯市场，办企业，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江县域经济率先实现了由计划经济向社会主义市场经济的转轨，浙江省农村居民纯收入水平，已经连续19年高居全国各省区榜首。

研究地域经济发展的专家们普遍认为，浙江省县域经济全面发展，与体制不无关系。浙江省虽然在名义上实行市领导县体制，但除宁波市外，浙江省其他县(市)的财政和党政一把手却直接由省管理，是实际上的“省管县”体制。由于避免了市对县的财政截留，浙江县域经济发展的优势非常明显。到2002年底，浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个，其中上10亿元的县(县级市)有16个。浙江省8000多亿元GDP中，县域经济占80%，2003全国百强县中，浙江有26个入围。

利于发展民营经济

记者：实行“省管县”最大的受益者是谁，它能带来哪些机遇，城市经济是否会受到较大影响？

梁启东：从根本上讲，“省管县”最直接的受益者应该是广大农民。浙江经济的主体为民营经济。浙江的“领带之乡”、“摩托车之乡”等国内外著名的产业聚集地，给当地农民创造了上千万的就业机会，增加了他们的收入，浙江经济的发展给民营企业带来了滚滚财源。发展县域经济就是发展民营经济，辽宁的民营经济将迎来空前的发展机遇。从短期看，一些城市财政收入可能因“省管县”而受到一些影响，但从长远看应该不会。再说，“市管县”是计划经济的产物，在计划经济体制下，农村经济为城市经济的发展做出了牺牲，现在城市经济也应该回报农村经济。

“市管县”走到尽头

记者：“市管县”有何弊端，为何称其已经走到尽头？

梁启东：现行的“市管县”体制起源于上世纪80年代，是计划经济的产物。“市管县”体制有着明显倾向性，它主要是为市里服务的，县(市)成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。一些市的市政府为了在短短任期内搞出政绩，往往集中县(市)财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面。而县里在市里的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了最基层的广大农村。

梁启东表示，“市管县”体制已经不适应市场经济的发展，如果不破除这种体制，县域经济发展就会受到严重束缚，国内主流经济学界认为，“市管县”体制在中国已经走到了历史的尽头，在未来的2到3年时间里，“省管县”模式将会在国内大面积推广。（高斌）

时代商报 2004年9月28日