二、三大难题的深层思考

土地产权制度问题。我国农村土地所有权属于集体，使用权则归农户。但目前在农村土地的集约使用、非农开发或土地流转中，农民的土地权益很难得到保证。为了保障农民承包期内的土地权益，需要加快农村土地制度创新，明确承包期内农民对土地具有经济上的所有权，包括土地使用权、转包权、入股权、转让权、抵押权，以及承包期内土地资产的收益权，并将这些权力以法律的形式固定下来。农民的土地产权予以明确界定并有法律保护，才能促使农村土地的流转和集约经营，也才能保证被征地农民的就业与生活保障。同时要建立严格的土地保护制度，严格控制农业用地转为非农业用地，防止耕地总量降低到最低警戒线以下，确保农业的基础地位。

集体经济巩固问题。集体经济是建设新农村的基础，也是新农村建设资金投入形成长效机制的重要支柱。但在乡镇企业改制和税费改革后，村级集体经济收入来源减少，不少村级集体经济的转移支付入不敷出，有的甚至负债累累。巩固和发展集体经济是新农村建设中亟需解决的难题。从湖州和孚镇荻港村、宁波奉化滕头村等村级集体经济的发展经验看，农村股份合作经济是巩固发展村级集体经济的一条重要途径。因此，在完善农村双层承包经营责任制的基础上，要积极推进农村集体经济的股份合作制改革，使新型股份合作经济成为新农村建设和农民致富增收的新的亮点。政府有关部门要在资金、用地、信贷、税收、信息等方面加强对村级集体经济发展的扶持，同时引导村级集体经济对集体的资源性资产（如土地等）、实物性资产（如村办集体企业资产等）和货币性资产的有效管理，促进集体经济持续、快速和健康发展。

公共产品供给问题。新农村建设是一项系统、完整、复杂的长期工程，既需要农民自身的努力和社会各方的共同参与，更需要农村公共产品的有效供给。农村公共产品的外部性、受益的局限性和运行的高成本性，决定了提供农村公共产品的主体只能是政府。但由于长期以来重城市、轻农村及实行城乡差别的政策，农村公共产品普遍供给不足。现行分税财政体制所造成的"财权上移，事权下放"，也使基层政府缺乏充足的支农财源。为此，必须进一步完善现行公共财政体制，明确中央、省、市、县、乡镇五级政府在提供农村公共产品方面的责任。公共财政覆盖面要随着财政收入的增长不断扩大，并要逐步建立与市场经济体制下政府职能、公共财政职能相适应的财政支持"三农"的政策体系。这一体系应包括稳定增长的财政投入政策、促进粮食稳定生产和现代农业建设的财政支持政策、加强农业和农村基础设施建设的财政支持政策、发展农村社会事业和扩大农村公共服务的财政支持政策、促进农民增收与抗灾救灾的财政支持政策、推进农村生态建设的财政支持政策及财政扶贫政策等等。农村公共产品供给需要规范化、法律化，避免发生公共产品供给因领导人改变而改变的状况，从根本上杜绝"政绩工程"、"形象工程"，确确实实地将农民所需的公共产品落到实处。（陈时兴作者为浙江省委党校经济学部副主任、教授、博士）