编辑絮语：在四大国有银行改制上市进程明显加快之际，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等3家政策性银行的改制工作也将提上议事日程。

在国内各个产业的市场化程度明显提高之后，政策性金融机构逐步退出，而将更多亟需充实的金融服务功能建立并完善起来，是金融体系再造的必然步骤。

通过记者的采访，我们看到：继续坚持与四大行改革相一致的“一行一策”的基本方针，各行根据自身特点，同时又按照开发性金融机构的运作模式进行设计的思路已经隔帘可现。

种种迹象表明，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等3家政策性银行的改革即将在2006年开始。

据中国社科院金融研究中心副主任王松奇2月16日透露，3家政策性银行改革方案的初步设计系由中央银行研究局人员参与，在行长周小川的亲自指挥下完成的。

据王松奇说，到目前为止，3家政策性银行改革初步方案出炉顺序是中国进出口银行、国家开发银行和中国农业发展银行。

据悉，3家政策性银行的所谓“一行一策”的个性化改革方案均已由人民银行报到了国务院。

中国进出口银行董事长、行长李若谷今年初表示，由国务院相关部委研究推动的进出口银行改革方案仍在积极探讨当中。现在大体上的认识比较一致，但还有一些细节需要理解和沟通，争取在2006年上半年之内推出。

重新定位

箭在弦上，3家政策性银行将推出怎样的改革方案为人们所好奇。因对方案采取了严格保密措施，外界对其只能猜测和推断。记者曾致电中国进出口银行开云网页版-开云（中国）官方在线登录处询问，相关人士只是表示“还没有具体方案的消息”。

王松奇推断，3家政策性银行尽管在功能定位、业务范围、产品服务、资产质量等方面存在这样那样的差异，并且，改革方案也将采取所谓的“一行一策”，但可以肯定的是，它们面临的改革内容和目标却有相当多的共通之处。

其一，矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解：即按国家指令开展业务，亏损由国家兜底。将3家政策性银行统统定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构。这种职能定位意味着3家政策性银行特别是农发行和进出口银行的业务范围将大幅放宽。

其二，补充资本金。3家政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题，因此，新方案一定要包括多渠道充实资本金并建立长效、可持续的资本金补足机制方面的内容。

从目前中国状况说，既然确定了“纯国有血统”不变，那么，资本金的补充渠道只能由财政注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债券这三个方面构成。

其三，不良资产处置的方式及期限。在3家政策性银行中，由于国家开发银行发放了大量的10年、20年以上期限的贷款。因此，风险暴露还需要一个较长的时间过程。从现在看，其资产的不良率只有2％左右，其状况要优于许多国内一流的商业银行。

但农发行和进出口银行却都面临着一个共同的问题，即如何处置表内不良贷款。进出口银行不良贷款的规模估计不足百亿元人民币。而农发行由于体制、政策等原因所造成的不良贷款总额肯定要高得多。

在不良资产的处置方式设计中有一个逻辑前提，即作为国务院直属的政策性银行由于指令性任务和安定团结目的而造成的纯粹政策性亏损，中央财政应当认账并给予相应解决；而由于政策性银行本身经营管理不善造成的贷款损失，则应当由今后的经营利润转拨备的方式进行抵补。

由国有粮食购销企业赖账所造成的农发行的巨额贷款损失，还可采取和地方政府谈判，用债转股的方式，以粮食购销企业的房地产产权抵股的办法来解决，如此等等。一旦确定了不良资产的处置办法，就应该根据处理数额的难度确定计划完成期限，如2年、3年、5年，等等。

其四，治理结构和内在运行机制改革。一旦以开发性银行对3家政策性银行进行定位，这3家银行的治理结构也应当参照现代公司治理结构进行相应的调整。

除了成立董事会、监事会或引入独立董事制度外，其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计，并对一些问题进行相应的思考，如董事长和行长是分设还是一人兼任；副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命；管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩；经营管理的问责制度如何设计，等等。

其五，运行模式。既然开发性银行在功能上具有完成政府政策目标和依赖市场开拓业务这种双重特性，那么，开发性银行在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式。分别设立指令性账户和指导性账户也不失为一种解决办法。

指令性账户用于记录反映完成国家政策性任务目标的资金、财务状况，指导性账户则用来记录和反映配合国家产业政策、发展战略所从事的各项自营性、开发性项目的资金和财务信息。一旦设立了指令性和指导性两类账户，3家开发性银行的资金来源、运用、风险管理、监管主体等各个方面都会发生新的变化。

从逻辑上说，两个账户之间必定要设立隔离机制，这种机制也会对3家开发性银行的组织管理体制、实际业务流程、经营管理力量配备、形成差别约束机制和激励机制等带来一系列的影响。

国家账户与商业账户

周小川去年就曾经表示，政策性银行要向综合型开发金融机构转型。对此，中国人民银行研究局副局长张涛解释，综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排。它主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。

他分析说，政策性金融机构着眼于社会效应，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴；而综合性开发金融机构更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，在此基础上，实现政府目标。

从某种意义上说，综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但相对于传统意义上的政策性金融机构，综合性开发金融机构向市场化方向迈进了一大步。

二者的主要区别在于传统政策性机构（银行）强调按照国家指令办业务，然后国家兜底。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可持续。综合性开发金融机构的政策性属性主要体现在国家账户上。

建设综合性开发金融机构也反映了近年来国外政策性机构（特别是银行）的发展历程。国际经验表明，作为特定历史阶段的产物，政策性机构对20世纪战后50年代特殊时期经济的恢复与发展，起到了积极和重要的作用。

在其后半个多世纪的和平年代里，随着市场经济的逐渐成熟，政策性机构大规模持续存在的基础已不复存在。到20世纪80年代，各国政策性机构纷纷转型，有的业务收缩，有的机构转型，或商业化，或综合开发。而定位于综合性开发金融机构，开展部分政策性金融和大量商业性金融服务在内的综合性业务，成为国际上政策性机构转型和改革的主流。

全新的业务空间

1994年，3家政策性银行相继成立。当时的主要目的是，“实行政策性业务与商业性业务分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”。之后，3家政策性银行承担了从工、农、中、建4家国有商业银行分离出来的政策性业务。

专业人士指出，3家政策性银行对实现国有专业银行向现代商业银行转变、支持国家重大基础设施建设、促进机电产品出口和支持国家粮食收购都发挥了重要作用。

如今，随着我国社会主义市场经济建设的不断进步，市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。

政策性银行的传统作用，即依靠国家资源提供政策性信贷资金，逐渐受到质疑。从宏观经济环境来看，政策性银行选择走向转型是势在必行的。

专家分析说，首先，就财政环境而言，经过多年的努力，我国国家财政的规模有了长足进步。财政支出对GDP的占比，已从1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高执政能力，要求政府角色的转换和改善，特别是稳健的财政政策的实施，将使今后一段时期大幅度扩展财政规模的余地不大，特别是财政对产业经济发展的直接投入，会受到相当大的限制。

如果再考虑到各种隐含债务，国家财政继续直接对政策性金融提供大规模资金的空间相对缩小。我国政策性银行必须更紧密地与市场结合，成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需求的新型金融机构。

其次，就金融环境而言，我国国民经济的金融化程度大幅提高。到2004年末，我国M2与GDP之比已达185.3%，远高于世界主要经济体的同期水平。考虑到国内居民较强的储蓄倾向，预计今后相当一段时期内，M2与GDP之比仍将继续在高位运行。

因此，市场本身有能力提供充分的流动性，成为政策性银行开展开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。不仅如此，政策性银行的转型，有助于我国金融结构的改善，包括解决我国金融市场长期信用机构缺位等问题。

同时，产业结构方面的变化也是促使政策性银行选择走向转型的一个重要因素。因为过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业，政策性金融的作用已经大为减弱。

同时，随着对外开放和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善。中长期商业性资金将更容易、更安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此，我国政策性银行，特别是国开行和进出口行，需要重新调整业务范围，实现转型。

张涛认为，当前市场建设和制度建设中存在许多期限较长的、能促进短缺行业长期发展的项目，这些项目利用商业方式可以成活，不再需要政策性金融支持，这成为我国开发性金融业务的重点。

主要包括：基础物质瓶颈及配套领域，包括能源、运输、材料、农林、水利，以及军工、高科技等领域；社会瓶颈领域，包括就业、教育、医疗、中小企业、西部开发、东北等老工业基地振兴、县域经济等方方面面。

此间观察家指出，党的“十六大”提出要充分利用国际、国内两个市场，十六届三中全会指出要继续实施“走出去”战略，这为新型开发性金融开辟了前景。长期以来，我国对“走出去”战略的支持主要集中在扩大机电出口上，对如何到

国外开发战略性资源，如何支持国内企业参与国际竞争，缺乏足够的金融支持。

我国企业在“走出去”的过程中，需要防范国际政治风险、市场风险、汇率风险、利率风险的有效工具；需要货币互换、外汇期货、期权交易、国际资产并购和重组等一系列专业服务；需要帮助企业培养对外投资的专门人才。

3家银行的3本“经”

在外部建设制度安排的同时，目前3家政策性银行自身应该如何努力，尽快向合格的综合性开发金融机构转型呢？

专家指出，首先，应建立现代银行制度，实现自身可持续发展。要适应国家发展战略和改革的需要，在没有市场的地方培育和建设市场，为商业资本进入创造条件。

同时，在市场发育成熟的地方，按照商业方式，建立现代企业制度，并自主经营、自负盈亏、自担风险，发挥比较优势，增强市场信心，参与市场竞争。

其次，应努力开拓市场，支持产品创新。可以根据自身的比较优势，选择适当的领域，开展商业银行业务、投资银行业务和国际银行业务。在筹资方式方面，也可以在传统的与政府信用相结合的债券融资之外，寻求新的资金来源。如条件成熟，也可考虑吸收企业和居民储蓄。

最后，3家政策性银行应量身定做，分别制定改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。其中，国开行和进出口行应在努力开拓国内市场的同时，积极配合实施“走出去”战略。农发行则应加快内部改革，优化组织体系，推进人事、分配制度改革，淡化行政色彩，加强风险控制，支持实现农村金融发展的总体战略。

10年前，我国机电产品出口占全部出口的比例只有26.4％，需要进出口银行的信贷支持。到2004年，随着技术进步和劳动生产率的提高，我国出口总额已占世界第三位，机电产品出口额占全部出口额的比例达到54.5％，我国机电产品在国际市场上的竞争力增强，要求政策性金融支持的基础已不复存在。

李若谷自去年上任中国进出口银行董事长、行长以来，进出口银行开始在金融领域崭露头角。原来只有出口信贷业务的进出口银行，也开始开展进口信贷业务；原来偏重于机电产品出口的信贷业务，开始全方位拓展。

据统计，去年以来，进出口银行共批准各类贷款1467.67亿元，发放贷款1047.68亿元，分别比上年同期增长76.69%和76.1%。上述贷款共支持了376.26亿美元的机电产品、高新技术产品出口以及对外承包工程项目和境外投资项目。

10年前，煤炭、石油、天然气、电力等能源领域尚未向市场开放，这些领域的融资活动被认为是非商业性业务，需要国家开发银行提供政策性贷款支持。现在，除煤炭外，电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业已成为商业银行抢着贷款的热门行业。

对国家开发银行来说，开发型金融已经不陌生，因为开发银行已经提前在实践开发型金融。国家开发银行行长陈元此前指出，从世界性的发展趋势看，开发性金融一般经历3个发展阶段：第一阶段是政策性金融初级阶段，开发性金融作为政府财政的延伸，以财政性手段弥补市场失灵。第二阶段是制度建设阶段，也是机构拉动阶段。开发性金融以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。

第三阶段是作为市场主体参与运行。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用与金融运行分离，经济运行完全纳入市场的轨道、框架，开发性金融也就完成基础制度建设的任务，作为市场主体参与运行。目前，开发银行已走过政策性金融初级阶段，正处于制度建设阶段。

2005年，开行与有关部委和省市自治区政府签订了20多个开发性金融合作协议。去年，不仅国家确定的重点建设项目中60%的项目得到了开行的融资支持，而且开行信贷总额90%以上的资金投向了经济发展瓶颈领域，其中近2/3的贷款余额集中在煤电油运行业。

2005年前9个月的统计数据显示，开行在中西部地区贷款余额占比达52%，并向东北老工业基地发放贷款497亿元，支持了辽宁棚户区改造、沈阳铁西区搬迁等重点项目。在国家经济结构的战略性调整中，开行无疑扮演了举足轻重的角色。（国际金融报记者 李卫玲）