《彩票管理条例实施细则(草案)》(征求意见稿)三大亮点

●重申不得向未成年人出售彩票的原则

●对弃奖奖金的流向有了明确规定

●对于民众颇为关注的中奖者是否该捐点奖金的问题，草案明确规定，彩票机构不得违背彩票中奖者本人意愿，以任何理由和方式要求彩票中奖者捐赠中奖奖金，否则要担责。

不完善之处：

●对于公益金分配的有关规定还不够明确

●对于博彩行业社会责任感缺失的问题没有规定

●多头管理的局面仍然没有打破

□视点关注

法制日报记者 杜晓

“‘裸奔’二十多年的中国彩票业终于穿上了‘华服’。”

一年前，当千呼万唤始出来的《彩票管理条例》问世时，曾一度令业内人士激动不已。但就在当时，曾参与《彩票管理条例》立法工作的北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红认为，“条例中埋下了很多伏笔，很多地方需要实施细则给出更明确的释义”。

将近一年之后，国务院法制办公布了《彩票管理条例实施细则(草案)》(征求意见稿)，自3月26日起至4月25日止，面向社会公开征求意见。

但令业内人士颇感遗憾的是，实施细则(草案)征求意见稿对于许多在条例中埋下的“伏笔”仍然没有“下文”。“有些问题经过反复研讨，好不容易才在条例中塞了一两句进去，可实施细则(草案)又没提了。”一位参与过立法工作的业内人士说。

王薛红认为，实施细则(草案)征求意见稿明确了各个管理部门之间的职责，此外，信息公告制度、标准化制度以及对于未成年人的保护都是值得一提的亮点。但是，实施细则(草案)征求意见稿也回避了一些问题。

早在几年前，博彩业立法正式提上议程之初，就有业内人士指出，博彩行业的立法需要摆脱我国行政立法所惯有的宿命，也就是“运动员”、“裁判员”夹杂不清的问题。

“博彩行业的立法需要进一步摒弃部门利益，引入更多社会利益方尤其是独立第三方的参与。”王薛红说，但是，在实施细则(草案)征求意见稿中，社会参与的成分并不多。

多头管理局面未能打破

长期以来，博彩行业最为人们所诟病的，就是监管、主管不分的问题。

据了解，2000年，彩票管理工作由中国人民银行移交至财政部，按照国务院2001年发布的《关于进一步规范彩票管理的通知》的规定，由财政部的一个处负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策；会同民政部和国家体育总局研究制定彩票资金使用的政策，监督彩票资金的解缴、分配和使用。

但是，有业内人士认为，从我国彩票监管的架构来看，并不是将彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。

此次公布的实施细则(草案)征求意见稿，规定由“财政部负责全国的彩票监督管理工作”，但接下来又规定，“民政部、国家体育总局按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作”。

此外，实施细则(草案)征求意见稿中关于财政部门的具体职责还包括：“监督管理全国彩票市场以及彩票的发行和销售活动，监督彩票资金的解缴和使用”；“审批彩票品种的开设、停止和有关审批事项的变更”等。

“从上述规定看，一方面是多头管理的体制仍然没有打破；另一方面，是监管和主管的主体也没有界定清楚。”王薛红说，如果财政部门是主管，那么谁是监管？如果财政部门是监管，那么为什么产品和渠道又由其来审批，审批过程和程序又由谁来监管？

实施细则(草案)征求意见稿中还规定，“受理申请后，财政部通过专家评审、听证会等方式听取社会意见”。但王薛红认为，专家和听证会依然由主管部门来组织，难以发挥实质性的监督效果，真正有效的监督应该来自独立的第三方。

“这个问题《彩票管理条例》里面也没有说清，但是对于细则来说，如何落实条例中的45条规定还是需要更明确一些。”王薛红说，这些问题如果得不到进一步明确，将会困扰产业的发展，同时也会对几大行政主管部门之间的分工合作造成困惑。

公益金如何分配仍未明确

记者了解到，近年来，随着博彩业规模的日益扩大，公益金的分配愈发引人关注。

据浙江大学法学院教授朱新力介绍，长期以来，在彩票资金的分配政策等问题上，财政部需要会同民政部和国家体育总局共同商定，而两大彩票系统发行、销售具体规则的制定权和实施权，仍然掌握在民政部和国家体育总局手中，这就导致很难做到合理分配公益金。

朱新力认为，我国福利和体育两大彩票系统的设立，都是在启动彩票发行程序无法可依的情况下进行的，而二者设立的标准又不一样，福利彩票作为公益彩票，是综合救助彩票；体育彩票属于行业特批，“特事特办”，由此在公益金分配上引发了一系列的问题。

“首先是在彩票发行权、公益金使用额度上，存在利益之争。”朱新力说，福利彩票和体育彩票之间也存在市场竞争，由于市场经营者本身又是规则制定者，因此这种竞争不是在一套中立的竞争规则下展开的，而是带上了部门利益的烙印，因而往往是非良性的。

在日前公布的实施细则(草案)征求意见稿中，对公益金的分配作了如下规定：“财政部应当每年向社会公告上年度全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况。省级财政部门应当每年向社会公告上年度本行政区域彩票公益金的筹集、分配和使用情况。”

“实施细则最关键的是要落实募集公益金的使用效果问题和去向问题。”王薛红认为，在此次公布的实施细则(草案)征求意见稿中，对于公益金分配的有关规定还不够明确。“目前的规定是‘应当公告结果’，但实际上关于公益金的分配仅有结果的公开还不够，在结果公开之前就应该有社会第三方的参与。从实施细则(草案)征求意见稿来看，公益金的分配过程还是缺乏监督，对于使用的效果也缺乏有效的评估。”

“公开的结果可能会显示公益金在某个项目上投入了多少，但是这个项目值不值得投入，就无法进一步深入分析了。公益金的分配最重要的是过程的公开透明。”王薛红说。

博彩业社会责任尚缺规定

有统计数据显示，彩民中有3%到6%的人有病态赌博的倾向，1%到2%的人有病态赌博问题，需要加以治疗和救助，而在购买私彩进行地下赌博的人群中，这种情况更为严重。

一位给病态彩民做过治疗的心理分析师告诉记者，总的来看，病态彩民在不发病或是不谈论与彩票有关的话题时，都比较木讷和迟钝，完全活在自己的世界里；一旦谈起彩票，就会变成另外一个人，十分亢奋、焦虑甚至有暴力倾向，“这是一种类似于毒瘾的成瘾症状”。

据媒体公开报道，在南方某私彩泛滥的城市，高峰时竟然出现农民无心种田、教师无心上课、职员无心上班的现象。每到私彩开码日，街头巷尾，人们都在谈论买码的事情。这座城市康复医院的资料表明，在半年多的时间里，该院住院部接连收治的因买码而导致精神分裂的病人超过15例。

有业内人士认为，我国大大小小的彩票发行机构，以及一些非正规公司不仅无法向彩民提供正确的教育和培训，反而不断地灌输错误的观念，变相制造了病态彩民。

王薛红认为，病态彩民问题的出现，说明博彩行业需要做大量的工作，这些都应该在实施细则中加以明确。

据了解，实施细则(草案)征求意见稿中并没有对病态彩民的问题作出更为详细的规定。

“从本质上来讲，博彩应被视为消费而不是投资。”王薛红说，彩民中只有少部分人能够赚钱，不中奖是很正常的事情，但是现在很多彩民都相信买彩票能够一夜致富。之所以出现这种现象，一些发行机构的宣传“功不可没”。

王薛红分析，彩票中奖特别是头奖的中奖率一般都非常低，而且每期的开奖结果都是独立事件不可预测，但发行机构为增加彩票销量，对此避而不提，而且在许多投注站里挂满了各类彩票的开奖号码和走势图，甚至部分地区的彩票中心为投注站统一制作这类广告牌，这样只会让部分彩民越陷越深最终无法自拔，甚至出现“盗窃金库4300万元购买彩票”这样极端的例子。

“这些问题凸显了博彩行业社会责任感的缺失，也造成了博彩行业在公众眼中一直毁誉参半。”王薛红说，对于博彩行业社会责任感缺失的问题，实施细则(草案)征求意见稿中没有规定。今后，在进一步修改的时候，应该对博彩行业的社会责任感、服务意识等问题加以规定。同时，应当推进行业协会的发展，以便进一步加强行业自律，提高专业水平。