绕不开的行政壁垒

规划难，实施更难。长三角跨省市规划，其更重要意义在于为全国各区域如何突破现有的行政壁垒提供经验。

7月1日，长三角地区第一条时速超过300公里的高速铁路—— 沪宁高铁通车；3个月后，沪杭高铁也将计划开行。未来上海的轨道交通也将与江苏昆山和浙江嘉兴对接，“长三角一小时生活圈”的实现指日可待。

虽然城际合作“硬环境”近年来发展迅速，但江浙沪之间的行政壁垒依旧存在。如杭州到上海的高速公路上至今有两个收费口，而杭州到南京就只有一个。而在上海金山和浙江之间，就因为涉及跨界仍存在着多条“断头路”。

在产业转型方向上，一些城市也往往 “不谋而合”，比如“创意经济”概念提出后，长三角城市群内共建设了11个国家级动漫基地。

遗憾的是，《规划》对制约长三角的体制问题并没有明显着墨。具体到两省一市落实过程中，产业同构、地区利益至上的老问题或将再次凸显。

“实际上目前的规划也是大家相互妥协和协调的结果”，陈维说，各地都想使自己的城市成为发展重点。

长三角其实并不缺乏相应的协调组织，如长三角协调会、浙东经济合作区、杭州都市圈、南京经济区等区域合作组织，然而经过了多年运作，这些区域协调机制的作用仍旧“偏软”。

有人提出成立一个跨区域行政主体，也许会有助于实现长三角的联通。这一观点也遭到许多专家反对。

沈玉芳认为，这样做等于又回到了计划经济的老路。“长江三角洲一体化是市场竞争和区域经济的一体化，要改变过去市场即政府、地域为主导的观点，树立市场一体化的观念。”他也同时指出，《规划》说到底就是个经济发展战略，而不是一个真正的区域规划。“长三角地区深层次的问题，障碍性的因素都没有详细阐明”。

长三角地区的一体化一直都是自下而上推动的，“诸多问题不是靠政府行政能解决的，也不应由政府来定，而应由企业和市场自身解决。”陈建军说，政府要从体制层面上对城市的发展进行一定的定位，但不宜“过细”。

“之所以选择在这时出台，是希望将长三角一体化融入到各地即将出台的十二五规划中去。”陈建军认为，就实施而言，《规划》还亟待相应的配套政策和举措跟进。

被弱化的战略地位

去年以来，国务院已先后批复了十几个区域振兴规划，其数量超出之前4年的总和。从海南到图们江，从关中天水到黄河三角洲，区域发展战略在中国经济版图上遍地开花。长三角区域规划出台后，《京津冀都市圈区域规划》也有望今年出台。

这些密集出台的规划，其地域范围几乎遍及全国各个省份，也基本勾勒出了中国区域发展总体战略“版面”。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员陆大道告诉本刊记者，上升到国家层面的区域规划大多是各地自己发起的，如此频繁的规划出台，是因为各地都希望自身经济发展要求可以成为“国家战略”的一部分，但层出不穷的各区域规划之间以及区域与整体之间的关系并没有进行统一布局。

“长三角区域是我国一体化进程最紧密、区域统一程度最高、城市高度集中的地区。”长三角区域规划编制小组成员、华师大长江流域发展研究院常务副院长徐长乐认为，长三角区域所具有的重要战略地位，是其他十几个规划区域无可比拟的。

沈玉芳对此深表赞同，他认为《规划》与近期全国推出的17个地区发展规划有本质区别。不仅因为它是第一个跨省市的区域规划，更重要的是，“长三角在转变发展方式、进行产业升级等方面都担负着率先破题的使命，这不是其他区域能够承担的。”

许多人经常将长三角与珠三角、京津冀地区相提并论，沈玉芳认为，长三角这一规划目标与珠三角以及即将出台的京津冀都市圈规划，都不相同。

“长三角的协调难度远大于珠三角。”沈玉芳说，珠三角城市主要集中在广东省内，其行政体制协调相对比较灵活。

即将出台的京津冀都市圈规划同样也是跨省市的区域规划，但沈玉芳认为，京津冀地区的城市群远没有长三角那么集中，京津冀所面临的问题与长三角也不同。“当地最需要解决的是城乡二元经济的问题。”他指出，除北京和近年来发展迅速的天津外，大部分地区仍是没有都市化的农村。

作为区域性试点，《规划》被视为城市与城市之间有机协调合作的一次“伟大”尝试，其一举一动无论成效如何，都可能成为各地区域规划浪潮的效仿对象。但沈玉芳担心，如此多的区域规划获得国务院批复，这让原来有望从国家战略层面进行的长三角区域规划最终沦落为一个“一般性的战略规划”，其示范地位反而被弱化了。■