土地硬约束

由于目前出台的包括长三角在内的区域规划，主要定位在发展战略和政策规划层面，因此，与区域内各行政区的土地利用总体规划的衔接还只在战略和政策层面。董祚继建议，以已审批的区域规划为基础，进一步编制区域国土规划或区域土地利用总体规划，将区域发展的战略构想和政策意图落实到国土空间，并通过一系列刚性的土地管制手段予以实施。

区域内行政区的发展规划，不像土地利用规划是一种硬约束，更多具有指导性，在现行的规划体制、财政体制、政治体制下，很难贯彻执行。董祚继认为，由于土地利用规划规定下一层次的规划必须服从上一级，所以下一步如果能够编制土地区域利用总体规划的话，首先衔接发展规划，其次，在区域土地规划编制过程中充分征求各行政区意见，统筹协调各行政区各类土地的利用，再次是在区域土地规划的控制和指导下，编制行政区土地规划，确保二者衔接一致。土地审批以行政区土地规划为依据。这样做不违反现行土地管理法律规定，有利于发挥行政管理的效率优势。

具体到长三角区域土地利用总体规划的编制，董祚继表示，会先做资源环境生产能力评价。比如环太湖区域那些项目不能上，港口码头的合理精确布局等。从土地利用年度计划来看，会有差别化政策，对东部集约利用要求高，通过控制供应量来提高土地成本。对重点城市上海、南京、杭州、宁波等，用地规模严格控制，会更严格一些，但是增减挂钩的指标会适当多一些，促进结构调整，内涵式发展。

随着区域规划的逐渐编制，肖金成认为，“十二五”期间，应该是把跨省区规划作为重点，和国土规划结合起来编制。

在“十一五”规划前期研究的时候，专家们就提出“十二五”应该加强国土规划。但是，肖金成指出，由于国土规划和区域规划应该是什么关系，和主体功能区规划又如何协调，谁领导谁，谁是依据等问题没有解决而进展缓慢。

据董祚继介绍，目前国土规划正在改变编制方式，由发改委和国土部共同牵头，环保部、住建部、财政部等参与，明年全国的国土规划大纲即可出台。对国家层面的重点区域，在与经济社会发展规划做好衔接的基础上作出区域的国土规划，构成全国最高的国土规划。在此之下是大的区域国土规划，省区市的规划，一些内部重点区域的国土规划。再之下就是土地利用规划，这时土地利用规划的依据会更充分。“而目前，我们是一级级往下分解的，被诟病为分指标的规划。”董祚继说。

对于“十一五”期间倍受关注的主体功能区规划，陆大道认为，在国土规划和区域规划缺失的情况下，功能区规划是非常必要的。但全国功能区划分及其全体功能的确定在开始阶段应该是框架性的。如果一开始就要求将划分指标体系制定得十分完善，操作起来依靠计算机就自动进行区域的划分和进行生态补偿，短期内会难以做出方案并得到有效实施。(记者 唐敏)