四、把促进就业放在经济社会发展的优先位置

就业是民生之本。保障民生的第一件大事，就是保障就业。一个人如果没有工作，没有收入来源，不仅他本人失去了安身立命的基础，他的家庭也会因此陷入困境。一个社会如果失业率过高，就很难保持和谐稳定，经济也不可能持续健康发展。

多年来，党和政府始终把就业作为事关民生、事关全局的大事紧抓不放，不敢有丝毫松懈。我们不断深化就业体制改革，坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合；不断强化政府促进就业的责任，实施积极的就业政策，持续加大就业公共投入，大力开展职业技能培训，完善就业服务体系；建设城乡统一的就业市场，促进平等就业；不断加强就业援助，帮助就业困难人员和零就业家庭实现就业。国际金融危机爆发以来，我们在研究应对措施的时候，首先想到的就是保就业。我们实施更加积极的就业政策，采取了一系列有针对性的政策措施，对企业实施了“五缓四减三补贴”政策，2009年中央财政安排就业专项资金420亿元，比上年增长66.7%，全年实现城镇新增就业1102万人，好于年初的预期。几年来，我国就业总量一直稳步增长，每年城镇新增就业保持在1000万人以上，城镇登记失业率控制在4.3%以下，社会就业大局保持稳定。

但是，无论从当前还是从长期看，我国就业形势都不容乐观。首先，我国是人口大国，需要就业的人口多，劳动力总量供过于求。根据人口结构测算，今后一个时期，每年城镇新增就业人口约1000万人，加上失业人员、退役军人等，需要就业的城镇劳动力超过2000万人。其中，高等学校毕业生今年就有630万人，以后还会增加；初高中毕业没有升学直接进入就业市场的，今年预计是520万人。农村有超过1.5亿富余劳动力需要向城镇和非农产业转移。在正常增长条件下，每年新增就业岗位只有1000万个左右，劳动力供大于求的矛盾相当突出。其次，劳动力总体素质偏低，结构性短缺日趋严重，不能适应经济发展和结构调整的需要。大量农民工包括青年农民工，只能从事简单的体力劳动，而技术工人特别是技师、高级技师却相当紧缺。即使大学生这个整体素质较高的群体，也有相当一部分难以适应市场需求，就业比较困难。

同时我们也要看到，大量富余劳动力对我国经济社会发展既是压力，也是动力。丰富的劳动力资源是我们的一大优势。我国经济之所以能够保持长期较快发展，外资之所以长期看好中国，我国产品在国际市场上之所以有较强的竞争力，很大程度上得益于此。我们一方面要充分发挥劳动力资源丰富的优势，努力提高劳动者素质，把人口大国转变为人力资源强国；另一方面，要努力为每一个有劳动能力的人创造就业机会，使每个人都各尽所能、各得其所，让所有劳动者的活力和创造力都得到充分发挥。这既是我国经济社会发展的需要，也是每个人全面发展的需要。

解决我国的就业问题，保持就业形势稳定，主要应当从以下几个方面考虑：

一是发展经济促进就业。解决就业问题，根本途径还是发展经济，通过扩大经济规模来扩大就业容量。近年来中央一直把我国经济增长预期目标确定在8%左右，从宏观调控上看，每年都有不同的考虑和要求，但是有一条始终没有变，这就是促进就业。从我国目前所处的发展阶段和劳动力供求状况看，经济增长只有保持在8%左右，才能保持就业的基本稳定，低了就会出问题。所以，今后相当长的时期内，我们都要把保持经济平稳较快发展作为重要的战略方针。

二是调整经济结构扩大就业。同样的经济增长速度，经济结构不同，就业情况大不一样。从我国国情出发，推动经济结构调整，必须同时考虑扩大就业问题。世界各国就业结构演变的基本趋势，都是从第一产业向第二产业、再从第二产业向服务业转移。发达国家70%以上的就业在服务业。我们必须加快推动经济结构调整，努力扩大就业。重点把握好三个方面：一要大力发展服务业。服务业除了一部分技术和资本密集型行业用人较少之外，大量服务业包括许多现代服务业，都是劳动和知识密集型行业，还有许多产业二者兼有。例如软件开发和服务外包、信息服务、动漫、文化创意、金融保险、市场营销等，既可以吸纳大量的中高端人才就业，又能够推动新型产业发展，并为第二产业发展提供有效的服务和支持。还有面向农村农业、生产生活和个人多元化需求的服务业，在我国还比较落后，远远不能满足需求。加快发展教育、医疗、文化、旅游、健身、养老、物业、家政、社区服务等服务业，既可以创造大量就业岗位，也能更好地提高人民生活质量。二要大力发展劳动密集型产业。在我国工业化进程中，要大力发展高新技术产业、现代制造业，这是必然趋势；但同时任何时候也不能放弃劳动密集型产业，这是由我国人口总量和结构、生产力水平多层次、社会需求多元化所决定的。在结构调整中，要特别支持那些技术先进、附加值较高、就业容量大的制造业和出口加工业发展，这是扩大就业的需要，也是发挥我国人力资源优势、保持国际竞争力的需要。各省、自治区、直辖市的发展水平有较大差距，产业结构也不尽相同，要结合本地特点，发挥自身优势，加大结构调整力度，不断提高产业结构水平和吸纳就业能力。三要大力支持中小企业和非公有制经济发展。我国的中小企业绝大多数是非公有制企业，支持这两类企业发展的含义是一致的。从各国情况看，中小企业普遍在促进就业方面发挥着极其重要的作用。我国2008年底城镇就业人员为3.02亿，其中私营企业从业人员7900万，个体工商户从业人员5800万，私营和个体经济加起来共有1.37亿人就业，占城镇就业总人数的45.4%。近年来我们出台了不少支持中小企业发展的政策，但还不完善，落实也不够有力。还需要进一步深化改革，完善政策，加大落实力度，为中小企业发展创造一个好环境，更好地促进富余劳动力就地就近就业。

三是发挥劳动者、市场、政府促进就业的合力。要充分发挥市场配置劳动力资源的基础性作用。促进就业不仅仅是政府的事情，更要依靠劳动者个人的努力。要支持和鼓励劳动者自主创业和自谋职业。要积极引导人们转变就业观念，大力鼓励灵活就业，包括在较小单位就业、在一些单位临时就业、参与社区便民利民服务，还有家庭手工业、工艺作坊等自谋职业和自雇就业。这些都是重要的就业形式。从今年开始，我们对小型微利企业实行所得税优惠政策，鼓励这类企业发展，扩大就业容量。各级政府要加强服务和管理，鼓励和规范发展灵活就业，有效保护劳动者的合法权益。

四是加强和改善就业公共服务。各级政府都要加大就业投入，完善和落实财政税收、金融信贷、社会保险补贴等各项就业扶持政策。加强就业援助，通过开发公益性就业岗位和实行岗位补助等措施，帮助有就业能力和愿望的就业困难人员和零就业家庭人员实现就业。要进一步加大职业培训力度，加大政府职业培训投入，提高劳动者整体素质。特别是对新增就业和转岗就业人员，要帮助他们获得一技之长，提高他们的就业能力。

五、提高城乡居民收入和改革分配制度

合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。改革开放以来，我国收入分配制度发生了深刻变化，打破“大锅饭”和平均主义，形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。近些年来，我们采取一系列措施，努力提高城乡居民特别是低收入群众的收入，积极调节收入分配，人民生活得到显著改善。一是普遍提高城乡居民收入。在城市，不断提高最低工资标准并严格执行，引导企业职工工资合理增长，促进城市居民财产性收入较快增加。在农村，全面取消农业税，对种粮农民实行直补，实行良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴等，积极引导农村富余劳动力外出务工增加收入。2002年到2009年，城镇居民人均可支配收入从7703元增加到17175元，年均实际增长9.6%；农村居民人均纯收入从2476元增加到5153元，年均实际增长7.2%。这是改革开放以来城乡居民收入增长最快的时期。二是重点改善低收入群体和困难群众生活。在城市，从2005年起连续5年提高企业退休人员基本养老金。在农村，五保户由集体供养改为国家供养；大力开展开发式扶贫，提高了扶贫标准。全面建立城乡居民最低生活保障制度，并稳步提高保障标准。积极开展城乡医疗、教育等社会救助。从2009年开始，计划用3年时间解决750万户城市低收入住房困难家庭、240万户林区垦区煤矿等棚户区居民的住房问题。三是推进收入分配制度改革。我们不断健全公共财政体制，推进基本公共服务均等化，中央财政转移支付规模不断扩大，2009年达到2.4万亿元。深化个人所得税改革，调高个人所得税起征点。从2010年1月起，对个人转让限售流通股所得，按照“财产转让所得”适用20%的比例税率征收个人所得税。

但是必须看到，收入分配制度改革至今仍相对滞后，主要是劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，社会成员收入差距过大，城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距都有拉大的趋势，收入分配秩序不规范。对这些问题，人民群众意见很大。

当前，收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。如果收入差距继续扩大，必将成为影响经济发展和社会稳定的重大隐患。加快收入分配制度改革，逐步解决收入差距过大问题，普遍提高城乡居民收入水平，有利于刺激消费、扩大内需，促进经济平稳较快发展；也有利于平衡不同群体利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定和国家长治久安。我们不仅要通过发展经济，把社会财富这个“蛋糕”做大，也要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好，让全体人民都能够共享改革发展成果。这是贯彻落实科学发展观的要求，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的要求。现在，我国经济社会发展态势良好，各方面承受能力增强，应该说有条件、有能力逐步解决这一问题。

深化收入分配制度改革，理顺收入分配关系，要坚持正确的指导原则：一是坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，鼓励一部分人通过劳动和创造先富起来，切实保护公民合法收入和私人财产。二是坚持走共同富裕的道路，尽快扭转城乡、地区和不同社会成员之间收入差距扩大趋势，坚决防止两极分化。三是兼顾效率与公平，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配要更加注重公平。四是逐步形成中等收入者占多数的“橄榄型”分配格局。当前和今后一个时期，重点采取以下措施：

第一，加快调整国民收入分配格局。主要是逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。关键是提高城乡居民收入特别是中低收入者的收入水平，逐步提高最低工资标准和社会保障标准，创造条件让更多群众拥有财产性收入。建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制，加强国家对企业工资的调控和指导，全面推行劳动合同制度和工资集体协商制度，确保工资按时足额发放。特别要抓紧解决农民和农民工两个群体收入增长较慢的问题。

第二，加大税收对收入分配的调节作用。要完善个人所得税制度，建立综合与分类相结合的个人所得税制，降低中低收入者的税收负担。加强税源监控和税收征管，加大对高收入的调节力度。加强个人收入信息体系和个人信用体系建设，减少税收流失。研究适时开征物业税。鼓励发展社会慈善事业，对公益事业的捐赠款项实行全额税前列支或抵扣。

第三，深化垄断行业收入分配制度改革。要进一步打破行业垄断。完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策。完善垄断性企业资本收益的收缴和使用办法，合理分配国有和国有控股企业利润。严格规范国有企业、金融机构经营管理人员特别是高层管理人员的收入，建立根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，完善监管办法，并对职务消费作出严格规定。

第四，进一步规范收入分配秩序。要坚决打击取缔非法收入，规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。堵住国企改制、土地出让、矿产开发等领域的漏洞，深入治理商业贿赂。严厉打击走私贩私、偷税漏税、内幕交易、操纵股市、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动，切断违法违规收入渠道。加大党政机关和事业单位“小金库”治理工作力度，并向社会团体和国有企业延伸。推进事业单位工资制度改革，清理和规范工资外的各种津贴补贴、非货币性福利等。加强反腐倡廉建设，深化政务公开，严禁国家机关和教育、卫生等事业单位以及供水、供气、供电等企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱涨价，严厉查处官商勾结、以权谋私、权钱交易的行为。大力加强反腐倡廉制度建设，从源头上消除腐败行为滋生的土壤。

第五，保障城乡低收入困难群众基本生活。这是政府的一项基本职责。要通过发展生产、完善公共服务体系、健全社会保障制度等途径，让低收入群体有一个基本的收入，同时解决好教育、医疗、住房、就业等民生问题，保证他们的基本生活和基本权益。要保障困难群众平等参与、平等发展的权利，有效发挥和调动他们依靠自己力量改善生活的积极性。

第六，继续抓好农村扶贫工作。现在有一种观点认为，农村有了低保制度，就不再需要扶贫了。这种看法显然是不正确的。低保只能解决温饱问题，要从根本上提高贫困地区和贫困人口自我发展能力、实现脱贫致富奔小康，还必须坚持走开发式扶贫的路子，这一点不能动摇。现有农村贫困人口主要集中在生存环境恶劣、生态脆弱的地区，扶贫难度大，返贫问题严重。要把扶贫开发的重点放在贫困程度较深的集中连片贫困地区和特殊类型贫困地区。对一些生态环境脆弱、不适合人类生活居住地区的居民，要逐步迁移到发展条件较好的地区，实行生态移民、异地扶贫。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展扶持力度。不断完善劳动力转移培训、产业化扶贫等政策。创新工作机制，实现农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接。