理顺政府间事权划分

    政府事权划分是对各级政府承担多少公共产品供给职责的界定，只有事权划分合理化之后，政府间支出责任划分才可能合理化，这成为财政体制的前提性约束因素。因此，当我们在思考改革财政体制时，应先分析政府间事权划分处在何种状态，认清事权结构、事权重点和事权范围的变动过程与变动走势。

    近年来我国的体制改革不断深化、执政理念分步转变、经济发展格局持续演变，公共产品供给战略发生了转变，向既定的事权划分提出了强烈的挑战，要求细化政府间事权。这对财政体制的改革有着直接的约束作用。

    具体来说有两个核心问题：

    一是事权重点尚需理清。

    改革开放三十年，中国经济高速增长，经济规模位居世界第四，财政实力不断壮大，财政收入突破5万亿元，这确实超出三十年前的预期。与此同时，中国经济实现了货币化、国际化和市场化，然而资源短缺不断加剧、环境污染急需整治、收入分配平衡难度加大、物价上涨周期化。

    这些变化对中国政府的事权设计提出了诸多新的要求。突出的有四点：一是构建覆盖城乡各阶层的社会保障体系；二是补偿高能耗、高污染的经济增长带来的社会利益损失；三是调节效率增长带来的财富差距；四是应对开放型经济固有的周期性波动可能带来的公众利益损伤。

    对此，政府早已高度重视并倾力解决，但在具体执行过程中又暴露出另一方面问题，即我们试图在几年内把一揽子计划全部落实完毕，各类公共服务产品供给呈现出齐头并进高增长格局，各级政府的社会发展规划令人兴奋，省一级政府都列出了大小十几项民生工程。社会发展的大跃进时代来到了，但事权的阶段性重点是什么却难以辨清。反映在财政上，就是民众关注的支出共同跳跃式增长，2008年1～5月，科技、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农业分别增长42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出结构中，支出最多的项目占比不超过15%。

    从感情上说，这些举措值得肯定，但客观地去评价，一个国家在实施公共产品供给战略时必须有重点，全方位齐头并进不可能持久。

    事实是，我国在重点不清的条件下推进公共产品供给“大跃进”已经感到精疲力尽，体现在财政上就是各级政府间支出责任相互推诿，下级政府要求上级政府大幅度增加转移支付，上级政府运用行政手段把支出责任下放给下级政府(比如央企改制的职工安置、省向市县下放困难企业)；上级的专项转移支付要求下级配套，下级政府办事全力向上级申请专项。结果是中央政府在连年财政收入高增长的背景下依然赤字，基层政府的财政自主率呈下降趋势，为此总是力争增加非税收入自主办事，因而卖地、罚款、收费现象普遍突出。显然，如果是在这种条件下大动财政体制，根本不可能搞清楚各级政府究竟应该有多少财力才能匹配事权，中央政府究竟把转移支付重点向哪些领域调整、各级政府究竟主要重新划分什么支出责任。

    二是各级政府间的事权划分尚需明确界定。

    长期以来，我国政府间的事权划分往往重视中央与省，轻视省以下政府间的事权划分。1994年实行分税制，中央与省的事权划分原则是中央管全国性公共产品供给、省级政府负责地方公共物品。操作上的界定是中央负责国防、外交、宏观调控、全国性重大基础设施建设，省级政府统管教育、地方公共安全、地方环境保护、地方道路建设等。然而现实问题是在中国这样一个行政集权度高的国家里，什么是全国性公共产品、什么是地方公共产品在操作中很难界定清楚，比较明确的全国性公共产品应是国防、外交，但在中国所有地方公共产品可能都具有全国意义，因为地方道路、建设、饮水工程、教育、公共安全等是全国规划的一部分，从这个意义上讲又带有全国性公共产品性质。这样，实际运行是中央和省往往交叉负责，中央几乎没有不投入的领域，反过来全国基础设施的建设、中央办的高校、地方政府同样拿钱。

    如果中央和省之间划不清事权，省以下各级政府间的事权就更划不清。我国虽然设置了四级地方政府，但这四级政府的职能呈现出高度雷同，特别是市、县、乡，每一级的事权重点基本看不出来，发展经济、义务教育、社会保障、道路建设、社会稳定、垃圾处理、环境保护大家一起搞。当然，基层政府是公共产品的具体供给者，但问题是他们办的事哪些是自主事务、哪些是受托事务应该有所界定，这样支出责任才能划清。转看他国，某些国家的基层政府自主事权和受托事权甚至有法律界定。地方各级政府事权雷同，反过来也直接扰动了中央与省的事权划分，更使得中央的政策难以完整落实。

    对此，我国各级政府已开始探索治本之策，但截至目前，相对完整、权威的方案并没有形成。应当清醒地认识到，在地方政府究竟受托事权和自主事权各自是什么还没有划清的条件下，大动财政体制时，根本不可能知道支出责任划分改革的方向、重点、形式是什么，也不可能搞清如何改革转移支付的方式和结构。