缺乏必要的政府行政体制改革和税制改革作配套，财政体制改革难以孤军深入

   



2007年全国财政收入达5.13万亿元

   财政体制改革为何难以深入，目前被讨论得很多，似乎正日益成为社会热点。而事实上，由于财政体制是政府间财政关系的综合，其既是国家行政管理体制的组成部分，也是国家经济管理体制的组成部分，改革受多方因素制约，因而难以“孤军深入”。

    回顾三十年的改革历程可以看出，四次财政体制改革都是以整体体制改革的大突破为背景的。所以，当我们在思考财政体制改革时，需要充分考虑配套条件的形成，从外部条件变化对财政体制变动的压力角度去考虑“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上来就讨论税收怎么划分。

    事实上，收入划分是落实行政分权和行政管理目标的工具，而非财政体制的核心，如果总是把注意力放在收入划分上，财政体制根本改不动。

    先要明确政府的层级设置

    财政体制的基本功能就是为各级政府供给公共产品配置资金。因此，政府层级多少，是政府间支出责任划分和收入划分的一个前提条件。政府层级多的国家，其纵向财政分权程度一般要大大高过政府层级少的国家，因为设一级政府就要赋予其职能，干多干少都要参与政府收入的分配。

    我国是世界上政府层级多的国家，五级政府构成了一个延伸到村的行政管理链条。应该承认，五级政府发挥了强大的管控到底部的行政功能，对政治稳定和社会稳定起到了托底作用。但实际运行中五个政府层级与分税制又显现了三大矛盾：

    一是在上级领导下级的体制下，政府层级多反而事权不好划分，政府间相互拆分事权的空间反而更大，最终造成了几乎大部分事权都是多级政府共担的格局，反映在财政上就是各级财政支出责任重点不清。比如中央和省的转移支付基本上覆盖了县级财政的所有功能性支出，地方公共产品供给对中央财政的依赖度逐步提高。

    二是五级政府使得按税种划分收入时不可能做到税种完整切块。西方国家设置三级政府的，基本上都能做到中央靠直接税、省靠流转税、地方靠财产税，而且税种数量一般在30个以上。我国的现状是仅有20来个税种，而且财产税体系不健全、税收结构相对离散。因此，五级政府不可能完整拥有某些主体税种，只能走以共享税为主的道路。

    三是五级政府使得中央政府转移支付的针对性难以及时、准确落实。中央只得直接面对省级政府而不能一竿子把资金直接划给基层政府，这必然使转移支付在多环节流转中大打政策意图折扣。西方实行三级政府体制的国家如美国、澳大利亚、德国等，中央政府都是给哪一级政府的补助就直接转给哪一级，而不必假手其他层级政府，这似乎是转移支付效率高于中国的重要原因。

    现实中各级政府均已认识到了上述矛盾，并力图克服。

    比如中央政府从上世纪80年代就设立了计划单列市，其中重庆市后来又升格为直辖市，这实际上是在减并财政层级，把部分大城市的财力纳入到中央的大盘子来统筹运作，并相应赋予这些城市更多的财政管理权。

    近年来省管县和乡财县管两种减并财政层级的体制改革又应运而生。乡财县管实际上已把乡政府预算当作一个部门预算来对待，县财政直接控制了乡财政的收支，其重要作用是弱化了乡级政府“违规创收”的条件。应当承认，这种改革确实有利于省内财力配置的均衡，为最终实现基本公共服务均等化创造了条件，

    然而也要看到，从各省改革试点的情况看，突出的问题是财政层级的减并与行政层级格局产生了矛盾：由于市级对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了省和市的两面“夹击”之中，也就是说当省和市的行政意图发生矛盾时，县级政府左右为难。可见，财政省管县是半截子改革，如果不能真正减并行政层级，市对县的行政管理总要削弱省和县的联动效应。

    目前一些省开始寻求局部性的简并行政层级，比如河北所搞的扩权县，还有如河南、江苏、广东等省搞的“计划单列县”。应该承认，这种体制创新的确有成效。但呈现出的根本性问题有三点：一是中国的行政管理体制法规并没有明确赋予省级政府在政府层级设置上的完整决策权；二是同一省内县级行政单位的行政级别不均等极易造成因区域长官级别和权力的不均等而人为造成区域经济发展的不均等；三是局部性减并行政层级事实上极易人为造成横向财政发展不均衡。

    局部性改革长期化弊多利少，因而需要寻求新的政府层级设置与财政体制的对接模式，而且要在全国普遍推开。否则，若在政府层级体制不明确的背景下即对财政体制大动干戈，之后随着政府层级设置的改变，还要反过来再动财政体制，由此造成体制性政府资金浪费和政府公共产品供给管理的大波动。

    在政府层级设置改革方面，我们面临着三个选择：一是全国范围内减少政府层级；二是部分省先减少政府层级；三是干脆不动。如果选择第一个方案，那么，政府部门设置和财政收支划分全部都要动；选择第二种，中央对地方的收支划分就要分类对待；选择第三种，那么，就可在基本公共服务均等化的框架下完善收支划分。显然，改革财政体制理应从未来制度变迁的角度去考虑问题，与其仓促出台改革获取短期利益，不如待政府层级设置改革方案明确后再通盘设计。