三、电力节能减排工作存在的问题及政策建议

    （一）当前电力节能减排工作存在的主要问题

    当前电力节能减排正处于从行政手段向市场化方式过渡阶段，前期工作主要由中央政府主导和以行政手段为主，通过层层分解节能减排指标推动地方政府和企业实施，对于快速取得成效、实现短期目标起到了决定性的作用。但电力行业节能减排工作是一项系统工程，需要结构调整、技术创新、政府调控、市场调节、行业自律和加强监管等多方统筹协调、共同推动，特别是如果缺乏市场推动力和企业主动性，将难以继续深化。所以总体看，我国电力节能减排当前存在的最大问题是缺乏使节能减排持续有效工作的长效机制，比较突出的表现在以下几个方面：

    1、地方电力结构调整力度不够。在关停小火电机组工作上，中央发电集团发挥了积极的作用。2007年已关停的小火电机组中，总容量占全国40%左右的五大中央发电集团共关停878万千瓦，占当年关停总量的61.06%，而占总容量近60%的其它企业关停小火电机组只有560万千瓦，占关停总量的38.94%。按照国家“十一五”小火电关停目标规划，地方电力企业承担着“十一五”关停5000万千瓦目标中近3000万千瓦的主要关停责任，目前距离完成“十一五”关停目标有着相当大的差距，需要采取切实措施调动地方电力企业积极性，促使其主动、及时关停小火电机组，确保关停目标的如期实现。

    2、没有很好反映资源稀缺性和环境成本的电价机制。降低能源消耗强度和加强污染治理，实现“十一五”节能环保约束性目标，从根本上实现经济增长方式的转变，应该考虑借助价格等市场手段，通过电价政策把能源资源环境的稀缺程度、环境损害成本和供求关系合理反映在市场价格体系上，以利于引导和推动节能减排。但当前电价不仅不能及时反映资源价格的变化（如煤炭和油气价格的大幅上涨），而且受其它因素影响，理顺电价机制的难度还在加大。目前我国物价水平上涨压力较大，2007年物价总体水平明显上升，全年居民消费价格指数（CPI）上涨4.8%，涨幅比上年提高3.3个百分点。而据理论测算，1%的电力价格上涨将引起物价总水平0.089%的上涨幅度，在通货膨胀压力较大的情况下要进一步完善成本价格形成机制，建立反映资源价格的电价机制的难度较大。

    3、没有建立统一的电力节能减排指标体系。国家高度重视节能减排统计监测及考核，《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》已于2007年11月出台。但具体到电力行业，电力节能减排信息统计的基础工作比较薄弱，至今尚未建立起科学、统一的节能减排指标体系和有效的统计监测体系，部分统计数据准确性、时效性差，行业能耗和污染物减排统计制度尚不完善。

    4、节能减排长效监督机制尚不完善。去年以来，国家强化了政策措施的执行力，加强对电力节能减排工作进展情况的监督和检查，但采取的多是短期、突击性的专项检查行动，如电价专项检查、高耗能高污染行业大检查等。受现有电力监管手段所限，节能减排监督机制并不完善，缺乏长期、统一的对节能减排成效的监管和综合评价。如监管机构缺乏节能发电调度实时数据、信息统计体系不完善导致能耗数据收集困难，不能实现对节能减排数据的全面、实时掌控，难以准确评价节能减排效果等等。

    5、节能减排相关法规滞后。在当前的节能减排工作中，起主导作用的还是各种行政命令文件，采用的主要是行政管理手段，如治理二氧化硫排放采取签订责任书、确定重点工程或者行政审批等方式。下一阶段要用市场化的手段推动节能减排，更需要完善的法律法规体系的保障。而当前的电力法律法规一是尚未很好的反映节能减排的理念和要求，二是存在个别法律法规之间相互矛盾和冲突的现象。要真正把节能减排纳入法制化的轨道，实现依法行政和依法降耗治污，还有很多工作要做。

    （二）继续做好电力节能减排工作的政策建议

    1、结合节能发电调度，加大地方电力企业结构调整力度。一是加强对地方电力企业关停工作指导，切实落实关停责任，严格执行关停计划方案。二是完善节能发电调度方式，加强调度监管，通过市场竞争促使地方小火电关停，同时尽快出台统一的“差别电量”、“电量指标补偿”等政策规定，规范关停机组电量转让或交易行为。三是加强配套政策支持，完善小火电机组退出保障机制，包括给予地方关停企业一定的补偿金，设立关停企业失业保险费用于关停企业员工转岗培训，承担关停企业分流职工的企业享受一定的税收优惠政策等。

    2、完善电价机制，充分发挥价格信号的引导作用。一是进一步完善煤电价格联动政策，及时反映能源资源价格变动情况。二是补充、完善现有的峰谷分时电价和丰枯电价制度，加大推行力度。三是积极实施促进可再生能源发展的电价政策，发挥可再生能源资源优势。四是完善电价补偿机制，调整脱硫电价等政策，研究以实际环保效果结算电价，加大环保脱硫资金返还力度。

    3、加强监测、监控，建立长效监督机制。一是尽快建立电力节能减排指标体系，完善发电企业环保标准、量化环保目标，推动电力企业和发电机组的节能环保评价工作。二是做好节能减排动态监督，建立在线监测体系和实时数据平台，加强燃煤脱硫机组烟气在线监测力度，研究推动热电联产和综合利用机组在线监测，建立健全小火电机组监管信息系统，全面开展能耗和环保监管。三是加强联合监督检查，建立有效沟通和协作机制，提高执法力度。四是加强电力节能减排信息统计与分析，全面推行节能减排目标责任考核制度。

    4、加快立法进程，实施依法监督和管理。一是在制定和修订能源开发、消费等相关法律法规时注重体现电力节能减排理念和要求。二是完善电力节能减排法规体系，积极推动《电力法》修改进程，尽快起草制定《节约能源法》相关电力配套规章，加快制定电力需求侧管理相关法规。三是及时梳理现有电力法律法规中不符合节能减排的规定和要求，尽快加以修改和完善，保持相关法规间、法规与行政要求间在节能减排工作上的协调一致。