四、深化县乡财政体制改革，着力提高基层政府公共服务能力

10.以城乡基本公共服务均等化为目标推进县乡财政体制改革。 我国农村基本公共服务供给不到位，在很大程度上在于多数县级财政基本上属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村基本公共服务捉襟见肘。要解决这一问题，需要在统筹中央地方关系的同时，加快推进县乡财政管理体制改革，提高基层政府的基本公共服务能力。

（1）积极探索推进省直接管县的财政管理体制。 在条件成熟的地区，可以由省直接调整与县的财政关系，减少政府间财政关系的层级，避免地市一级对县级财力的集中与控制，使县级政府能够将更多的财力用在农村公共服务上。

（2）积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。 对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式；对经济较发达、财政收入规模较大的乡镇，可以保持现行财政体制不变，并鼓励集体经济投资本地公共产品供给。

（3）按照城乡基本公共服务均等化的要求，强化省级政府调节地方财力分配的责任。 增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步形成合理、平衡的纵向与横向财力分布格局，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

11.以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标，解决乡镇政府职能定位。 农村税费改革后，全国各地都在探索乡镇机构改革，但到目前为止尚未有根本性的突破。乡镇一级政府到底是撤消还是保留，或者演化为一个自治体，还没有明确的说法。其中重要的原因在于乡镇政府改革战略目标的模糊性，使得许多方面的传统关系如党政关系、县乡关系、乡村关系、乡镇政府与上级部门的关系、部门与部门的关系、财权与事权的关系等缺乏一个明确的方向。在市场经济条件下，政府有四大职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实上，经济调节职能在中央，市场监管发展的方向是垂直管理，至于社会管理和公共服务，在统筹城乡发展的背景下，主要的决策和规划至少应当在县级以上政府。在这种情况下，乡镇政府是只能是公共服务的执行者和社会事务的管理者。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。在这个前提下，才能够结合本地实际情况，决定乡镇机构的去留，决定乡镇机构组织形式、管理机制和运作机制。

12.优化农村公共资源，上下联动，整体设计乡镇机构改革。 乡镇机构改革最重要的目标是合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。湖北咸安的经验表明，在政府合理承担改革成本的前提下，变“以钱养人”为“以钱养事”，不仅可以使乡镇机构编制得到有效的控制，还可以降低成本，提高效率，走出一条构建农村公共服务体系的新路。要严格实行政事分开，剥离“七所八站”的行政职能。将原来由“七所八站”承担的行政管理职能，一律上收到乡镇政府直接执行。实现“七所八站”的整体转制。除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。建立公共服务委托代理机制，采取政府将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“埋单”。

从近几年的实践看，乡镇机构改革上需要有县乃至省、市行政管理体制改革的跟进，下需要推进与乡镇对接部门的职能转变和机构调整。可以采取“分步走”的改革战略，由各省统一制定规划，结合实际有序推进。执笔：方栓喜 夏 锋/中国（海南）改革发展研究院