三、把建立城乡统一的公共服务体制作为新阶段农村综合改革的重点

7.统筹城乡基本公共服务是新阶段实现起点公平的根本途径。 近年来，各级政府加大了对农村公共服务供给的投入力度，在构建农村基本公共服务体系方面取得明显成效。但与城镇相比，仍存在着相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡的制度因素，在于城乡分割体制强化了二元结构，延缓了社会转型的进程，并由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，使城乡差别制度化。进入新阶段，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。现实多方面的情况表明，基本公共服务是缩小城乡实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，是提高农村人口素质的路径依赖。随着农村市场化改革的进一步深入，城乡居民将面对同一个大市场，在这个大背景下，建立城乡统一的基本公共服务制度，可以为改变城乡二元结构，实行城乡统一的经济社会政策奠定最重要的制度基础。

8.从统一城乡基本公共服务制度入手，使农村综合改革从义务教育拓展到新型农村合作医疗、公共就业服务、基本社会保障等领域。 我院农村基本公共服务现状与问题入户调查显示，当前，农民最关心、最需要解决的基本公共服务依次是：看病难、看病贵问题；子女上学难、费用高问题；养老问题；就业问题；最低生活保障问题，认同度分别达到70.8%、70%、46.7%、42.6%、21.7%。

（1）全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。 进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用，包含杂费，原则上由中央及省级财政支出。以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，鼓励有志青年投身农村教育事业，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，提高农村学校教师待遇。对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。完善非义务教育阶段的教育扶助、救助制度，尽可能地保证有志青年不因交不起学费而辍学。加大审计和检察力度，杜绝挪用、占用国家补助资金的现象，杜绝农村义务教育乱收费的回潮。

（2）全面推行新型农村合作医疗制度，建立医疗救助制度。 中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制，增加财政投入，合理确定救助对象，提高救助效果。进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地。增强农村基本医疗服务能力，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。对外出的参保农民，允许其在外地符合条件的医院就医，然后凭相关证明到参合地报销。加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制。规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。从目前合作医疗筹资标准低，不足以抵抗大病的现实出发，探索建立全民医疗信用保障制度，保障农民先看病，后还款，帮助贫困农民暂缓医疗支付困难。

（3）全面落实农村最低生活保障。 中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例。考虑到县乡财政的实际困难，尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、司法行政、农业、科技等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。

（4）在全国范围统一政策，规划和解决农民工基本公共服务。 当前，城乡基本公共服务的失衡，集中地体现在农民工群体上。农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。比如，基本社会保障问题因受到当前城乡和区域制度性分割因素的制约，无法有效运作。这就需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工的基本公共服务供给问题比较复杂，既要考虑城市的承受能力，又要照顾到不同类型农民工的基本需求。总的来说，农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，理应享受到当地居民已享受到的基本公共服务。农民工流入地政府应承担更大的责任，统筹规划解决。例如，农民工为城市建设做出巨大贡献，在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。未来几年，应当加强政策规划，全面解决农民工子女义务教育的问题，探索解决农民工基本医疗的有效途径，建立农民工的基本社会保障制度，加强农民工的公共就业服务。

9.建议在国务院成立地方事务部，明确界定中央地方公共服务分工，负责制定城乡基本公共服务均等化的全国规划。 建立城乡统一的公共服务体制必须统筹中央地方关系，尤其是要明确划分各级政府的公共服务职责，并在此基础上配置财力，建立以基本公共服务均等化为导向的公共财政制度。从国际经验看，许多国家如澳大利亚、挪威等国家，其城乡和区域关系并没有我国复杂，但都在中央层面设置一个地方事务部来解决地方财力不均衡的问题，负责在全国范围内推行基本公共服务均等化。从我国的实际出发，在进一步明确中央地方职责分工的基础上，可以在目前西部办、东北振兴办、中部崛起办的基础上成立地方事务部，负责在全国范围内制定区域发展战略、基本公共服务均等化的规划和实施。由地方事务部统筹中央地方关系，制定基本公共服务全国最低标准，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到城乡全体社会成员，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施。在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制订政策，政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。