各界期待已久的<能源法>征求意见稿经过一年多的筹备,于12月1日开始向社会广泛征集修改、完善的意见和建议。

2006年2月,国家正式成立<能源法>起草组,3月份成立专家组,10月份,专家组中的四位常驻专家每人拿出一份法律框架的备选方案。作为常驻专家之一,华东理工大学法学院教授肖国兴提出的方案被最终采纳,并于当年10月下旬开始撰写条文,最终形成一个综合方案。2007年1月,专家组又提出在综合方案中加入有关能源开发生产、加工转换、供应服务、能源利用等过程的规定。

此次公布的征求意见稿,以能源问题的法制化为核心,确立了国家的能源战略框架,为国家能源对策体系的建立提供了基础。

12月2日,<能源法>起草专家组常驻专家肖国兴为本报详细解读了该征求意见稿。

核心内容是确立国家能源战略

<21世纪>:<能源法>制定过程中,最核心的问题是什么?

肖国兴:能源的问题要走向法制化,这是这次<能源法>草案的核心,也是最大亮点。其中一个最核心的内容就是确立国家能源战略。

一个国家的能源对策体系主要由三部分构成:首先是能源战略,这是一个理论战略,是方向上的指导;其次是行动战略,包括能源法律、能源政策、能源规划等;第三是具体的政策,比如价格政策、税收政策等。无论是能源战略还是能源政策,都应该由法律来确定,这样才能构建稳定的能源体系。

我国目前还没有法律意义上的能源战略,就是说,能源战略的表述没有由一个权威机构来进行,都是学者在表述,最多是政府的白皮书。这也是中国长期以来能源对策不稳定的一个直接的因素。

在这种情况下,<能源法>将来的发展方向应该是国家能源战略,作为其他单行能源法律的指导。专家组最早的设想是由全国人大来通过<能源法>。但最终还是决定由全国人大常委会通过,将<能源法>定位于政府管理方面的制度,是国家发展战略的组成部分。具体的能源战略由国务院颁布。

由于能源战略需要根据情况变化做出调整,法律中只能规定能源战略应该包含哪些内容,将其法定化,确保今后在任何一届政府的领导下,都要有持续性和稳定性,才能成为我国能源对策体系稳定的支柱。

在这次的<能源法>征求意见稿中,能源战略规定了国家在能源战略方面的指导思想、战略行动、战略措施等一些重大的问题。这将为国家能源战略的形成,以及整个能源对策体系提供法律基础,是方向,是路线。

当然,<能源法>还需要进一步的完善操作。比如政府制度如何安排、投资、产权、市场开放度问题,以及战略储备、应急、财税等具体制度的安排。

还不是能源基本法

<21世纪>:怎么理解<能源法>作为能源领域基础性法律的定位,它与其他相关法律之间的关系如何协调?

肖国兴:<能源法>的制定,对于构建中国的能源对策体系具有根本意义。它是能源领域里的基础性法律,但是还不是基本法。因为基本法要由全国人大审议通过,周期比较长。在目前能源问题越来越突出的情况下,<能源法>要争取尽早出台,因此考虑先由人大常委会作为基础性法律审议通过。

<能源法>既要解决能源体系和外部体系之间的关系,也要协调内部和其他单行法之间的关系。目前中国已经有了煤炭法、节约能源法、可再生能源法和电力法等四部法律单行法,调整能源的某一领域和某一方面。<能源法>调整范围很宽,单行法调整不到、无法解决的问题它要解决,其中的冲突也需要它来协调。

比如煤炭具有能源和资源的两种属性,煤炭法和矿产资源法有衔接、协调需要。还有将要制定的石油天然气法、原子能法等,都有这类需要。<能源法>确立之后,就为将来单行法与其它法之间的衔接和协调确立了原则,使能源法律体系和其他法律体系相容,避免冲突。

由于<能源法>更多是规定一些原则性的东西,涉及到具体领域,比如石油、天然气、煤炭等领域如何贯彻,还需要具体的规则。比如煤层气的问题,就涉及到煤炭法和天然气法交互的地方。