由于定价机制不合理，我国水、电、气等公共产品的价格不断上涨，甚至出现“政府定价，企业赚钱，百姓埋单”的怪现象，引起老百姓不少怨言，对此应当给予高度重视。

公共产品定价机制存在的主要问题

真实成本难辨识。和市场竞争形成的价格不同，公共产品价格的制定或调整一般都是沿用传统的成本加成定价法。但由于价格主管部门不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，很难辨别企业上报成本的合理性和真实性。在缺乏竞争和成本约束的情况下，提供公共产品的企业根本没有动力降低自己的生产成本，相反会主动提高生产成本，因为高额的生产成本可以增加话语权和涨价幅度，其结果是公共产品价格随着成本的增加而提高，最终形成“提高成本—企业亏损—提高价格—提高成本”的恶性循环。

市场化成涨价借口。近年来，我国公共产品价格改革出现片面强调市场化倾向，并以此为借口推卸政府提供公共产品的责任。这在教育、医疗卫生方面表现得相当突出。如，近几年我国公共教育投入占GDP的比例只有3%左右，而发达国家为6%~7%，发展中国家也达4.1%。在医疗卫生领域，有统计表明，我国政府医疗保障支出在世界卫生组织190多个成员中倒数第四。

听证会”变成“涨价会”。在公共产品领域，消费者的力量分散，他们天然地处于劣势地位。目前虽然规定了公共产品调价要召开听证会，但调价听证会制度不完善，存在一些问题。一是听证会代表缺乏代表性。目前，听证代表的遴选程序、标准、数量和比例尚未明确，有的代表在开会之前仅做了小范围或比较肤浅的调查，有的甚至没有进行调查，代表性不强。另外，部分听证会主办方在会前就和代表达成了默契，一些与政府部门持不同意见的群众或团体没有充分发言权，甚至无缘与会。如2004年郑州市物价局召开城市供水价格听证会，受影响最大的餐饮业竟没有代表。二是价格听证缺乏透明度。现实生活中相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象，存在着“暗箱操作”、“民主做秀”的嫌疑。如2002年1月的全国铁路价格听证会，参加听证的消费者代表被“秘密保护”，使得听证代表在听证会前不能与广大消费者进行交流。三是听证材料送达时间过迟。法律规定：听证会前10天送达听证材料。但由于材料多、专业性强等因素，有些问题甚至还要去实际调查才能了解清楚，提前10天送达材料，时间太短。在这种情况下，一些听证会质量得不到保障，“听证会”变成“涨价会”。

政企合一难监管。目前，我国对公共产品价格的监管主要是参照《价格法》，尚没有专门的法律法规，而《价格法》对公共产品价格的监管原则、监管机制和定价方法等规定不明确，针对性和操作性不强。此外，大多数公用事业仍具有明显的政企合一特征。如城市煤气、自来水以及电力、邮政和电信等行业都是由相关行业主管部门管理，主管部门既是管理政策的制定者与监督者，又是具体业务的垄断经营者。这种政企不分的做法使公用事业由自然垄断变成行政垄断，导致企业没有竞争压力、效率低下、经营成本高、服务意识差。

财力无法支撑补偿。公共产品是居民的生活必需品，其公益性决定了它不能以追求利润最大化为生产目的，企业因此而损失的利益应通过价格补偿和财政补贴两个渠道得以弥补。但由于各地财力有限，往往无法直接投入或进行补贴，而更多寄希望于通过调价来解决补偿不足问题。另外，公共产品涨价对弱势群体的补偿机制也没有建立起来，引发广大群众特别是低收入人群对公共产品涨价的强烈不满。

完善公共产品定价机制的若干建议

探索采取多种定价方式。政府可以把公共产品的价格区分为竞争价格和垄断价格，对于竞争价格，要放宽市场准入门槛，增加竞争主体，最终由经营者根据市场供求关系和资源配置来确定价格。对于路网、电网、水网等垄断产品价格，可以采取最高限价模型定价方法，为垄断产品设置价格上限，并进行定期调整，以激励经营者提高效率、降低成本。对于供水、排水和污水处理、供热及公共交通等行业，可以采取特许投标制，并在投标和竞标的过程中确定所提供公共产品和服务的价格，这样既可以引入市场竞争机制，又可以实现社会福利的最大化。对于大宗交易如铁路运输、直供电等，允许供求双方通过谈判方式确定价格。另外，还可以合理运用用量差别价格、季节价格、时段价格等多种定价方法，鼓励居民节约用水、用电、用气，建设节约型社会。

建立成本约束机制。进一步贯彻落实《政府制定价格成本监审办法》，明确定价成本构成、审核标准和方法，并向社会公布，逐步建立定调价监审和定期监审相结合的成本监审制度，避免过分依赖企业单方提供的成本资料，增强价格管理的科学性、有效性和权威性。

完善价格听证制度。价格听证的主体是听证主持人、听证代表和社会中介组织。听证主持人应由物价主管部门担当，听证代表主要由经营者代表和消费者代表两部分组成，消费者代表包括专家、学者代表和一般消费者代表。要合理确定经营者代表和消费者代表的比例，适当增加一般消费者代表的数量，特别要注意保障社会弱势群体的发言权。专家、学者代表人才库，要实行单独、动态、随机管理。支持社会中介组织，如会计师事务所和咨询顾问机构等按照规定的程序参与价格听证会。

在听证会举行前，要把有关听证事项及相关资料全部公开，同时公开听证代表的通讯地址和联络方式，以便听证代表充分听取公众意见和建议。在听证会举行时，应充分利用现代网络和电视等传媒进行直播，避免暗箱操作，提高听证会的透明度和公信力。

举行听证虽然是政府价格决策的必经程序，但不是最终决策。政府要从公共利益最大化角度出发，科学合理地采纳听证结论，不予采纳的意见建议要由有关部门及时给出合理解释，确保听证会不走过场。

完善价格监管方式。抓紧研究制定规范公共产品定价的专项法规或部门规章，形成以《价格法》为核心、门类齐全、操作性强的价格监管法律体系，使价格监管有法可依。同时建立统一执法队伍，改革行业主管部门执法体制，统一执法标准，从根本上扭转多头执法的现状，保证执法效果。

作为过渡，目前可借鉴电力监督管理委员会模式，设立不同的公共产品监管机构，与政府的行政职能完全分离。在条件成熟时可考虑整合不同行业的监管机构，成立公用事业监管委员会，将价格监管机构与市场准入、运行监督等监管机构合并，实现价格审批与成本监控一体化，以打破部门利益，维护社会公共利益。

深化公用事业改革。对于铁路、航空、邮政和供电等自然垄断领域，要通过法律形式，确保国家的控股地位及必要的决策权或否决权，防止外商对某些关系国计民生的重大公共基础设施的绝对控制。但要掌握关键商品和服务的价格审核权，提高政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。可根据政府公共政策目标建立控股公司，以较少的资本控制更多的公共产品与服务的供给，满足人民不断增长的物质文化生活需要。

对于非自然垄断领域，要建立有效的竞争机制，促使公共产品经营者更主动地降低成本和价格，提高服务质量和效率。将生产性、经营性公用事业单位进行企业化改制，实现政、事、监、企相互分离，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门。坚决打破行业垄断和地区封锁，灵活采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让、租赁委托经营等多种方式引入社会资本，促进公用事业快速发展。此外，制定有效的产业政策，引导各行业尤其是在社会功能上有相互替代性的行业均衡发展，促进行业之间的有效竞争，增加消费者的选择权。

按照构建社会主义和谐社会和完善社会主义市场经济体制的要求，政府要加大对公用事业的投入，把生产投资型财政转变为公共服务型财政，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生和公共基础设施等方面，确保城市公用事业投入与城市发展和人民生活水平提高相同步。另外，要建立价格调节基金，对普遍服务承担者、低收入者等给予补贴。

(作者系中国人民大学经济学博士，现在中央机关从事政策研究工作。)