（1）土地开发是人类为了扩大土地的可利用面积和提高土地利用深度而进行的开荒、围垦、复垦和土地的整治等活动。也就是说，土地的开发包括开发和再开发。开发是指把未利用的土地改变为可利用的过程，如宜农荒地的开荒、海涂的围垦利用等；再开发是指为了提高现有已利用土地的生产力和利用率而进行的土地整治、复垦和改造等，如对闲散地及旧城区土地进行的改造和利用等。

    （2）法律对开发土地的前提条件做了明确的规定：一是要按照土地利用总体规划开发；二是开发未利用土地要在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。多少年来，由于缺少科学的评估和规划，人们盲目开荒，曾经造成广大面积的植被破坏、水土流失，严重破坏了生态环境，给我们自己带来了无数灾难受到了大自然的惩罚。土地利用总体规划正是经过了严格的科学论证后才制定出来的，它是兼顾了经济发展的需要和生态保护的客观要求所做的规划，按照土地利用总体规划要求开发未利用土地、就是按照科学规律合理利用土地。在这个基础上；法律要求适宜开发为农用地的应当优先开发成农用地，以首先满足作为国民经济基础的农业的用地需要。而对于不适宜开发为农用地的，有可能造成水土流失或荒漠化的，则坚决不能开发成农用地，而要做保护土地，植被、保护生态环境的其他土地利用。 同时，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地，适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地，国家依法保护开发者的合法权益。

    （3）开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的．经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

    《宪法》规定："矿藏、水流、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源．都属于国家所有，即全民所有。由法律规定属于集体所有森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外"。《土地管理法》第40条规定："开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的。经县级以上人民政府依法批准；可以确定给开发单位或者个人长期使用。"因此，开发单位或个人开垦国有荒山，荒地、荒滩必须符合土地利用总体规划的要求．并由县级以上人民政府批准，登记造册，核发证书，确认开发单位或个人的使用权．但所有权仍属国家。如果在1962年《农村人民公社工作条例修正草案》公布前经政府批准开垦的荒地，并明确归生产队所有的，应划归集体所有，未经政府批准的要依法补办土地所有权登记手续，核发证书。

    （4）依照《土地管理法》第39条，开垦未利用的土地，必须经过科学评论和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

     根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

    （二） 土地整理和土地复垦

    （1）土地整理是指按照土地利用总体规划，有组织地对田、水、路、林村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量的土地治理措施。

     依照《土地管理法》第41条，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

    （2）所谓土地复垦，指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照有关规定，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。

    ① 土地复垦的对象和原则 土地复垦是土地开发管理的一项重要内容。土地复垦的对象是那些被用地单位和个人在从事开采矿产资源，烧制砖瓦，燃煤发电等生产建设中所造成破坏或废弃的土地。而土地复垦的任务就是通过一系列整治措施，将那些遭受破坏或废弃的土地，重新恢复到可供使用的状态，其目的是为了合理利用土地、改善生态环境。 土地复垦，实行"谁破坏谁复垦"的原则。可以由用地单位和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。

    依照《土地管理法》第42条规定，因挖损，即由于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设直接对地表造成的破坏；塌陷，即由于开采等生产建设活动引起的地表下沉；压占，即工矿企业的排土场、尾矿场、电厂储灰场、钢厂灰渣、城市垃圾．以及废弃的水利工程，废弃的公路、铁路路基，其他废弃物等占用的土地等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦，没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

    ②土地复垦与非农建设占用耕地"占多少、垦多少"的活动要加以区别。前者是在"被破坏的土地"原地块上加以整治，使其恢复到可以利用状态，后者是在另外的地块上再开垦出新耕地；前者是指任何被破坏的土地，后者只限于占用的耕地；前者不论土地所有权、使用权是否发生转移，只要发生土地被破坏的情况，就要进行土地复垦，后者只限于经批准占用耕地进行非农建设的情况。

    ③土地复垦费用的列支：基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用从基本建设投资中列支；生产建设过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业生产发展基金和更新履行资金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款等方式筹集。

    ④土地复垦后的用途，应在制定复垦规划时予以确定。一般来说，应本着三条原则：一是要符合土地利用总体规划的要求。二是要尽量复垦为耕地或其地农用地，鼓励种粮食。三是要尽量恢复原来用途。但由于土地破坏的程度不同，所处的位置而异，应当本着经济合理、因地制宜确定用途。宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜建则建，有的还可以开辟成游览娱乐场地。但不管变成什么用途的土地，有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，必须经与当地土地管理等有关部门协商、同意，要避免只顾短期效益、部门利益，而不顾长远和全局利益的倾向。

    生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用。根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续2年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。企业采用承包或者集资方式进行复垦的；复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定。生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

    复垦的土地应当优先用于农业。复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税，用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。